近年来，乡村社会总体上呈发展和稳定之态，但乡村仍然是国家治理中的薄弱环节，集中体现为乡村“空心化”问题。这种“空心化”表现为：乡村青壮年流失，农业生产者缺失，土地和房屋闲置，经济发展乏力，基层自治虚置，乡土文化流变，基础设施和公共服务匮乏，留守群体压力过大，生态环境恶化，治安隐患增多，等等。这样一个涉及“人口、空间、经济、政治、文化、社会、生态、法治”等内容的农村发展困境，凸现了推进“空心化”治理的必要性。
乡村“空心化”形成的原因
“城乡二元体制下的人口外流”是乡村“空心化”形成的根本原因，具体可细化为“城市吸引性拉力、农村排斥性推力、农民理性选择力”。20世纪80年代以来，随着市场化改革的推进，工业化、城市化不断发展，农村家庭联产承包责任制的实行释放了大量农村劳动力，户籍制度的松动放宽了农村人口的外流口径，农民获得了涌进城市寻求谋生、创业、发展的机会。在城市吸引性拉力上，工业化、城市化发展催生了建筑、安保、家政、清洁、零售、旅游休闲等工作机会，加上城市工资水平较高，赚钱机会多，生活品质较高，基础设施相对完善，教育、医疗、卫生等资源较丰富，等等，这些因素吸引着大量农民背井离乡到城市寻求发展机会；在农村排斥性推力上，农业生产效益低下，农村发展机会匮乏，加上地理位置偏僻，交通等基础设施落后，教育、医疗、卫生等资源配置低，就业机会有限等因素排斥着农民离开农村；在农民的理性选择力上，由于农业是农村主要经济产业，而种子、农药、化肥等农业成本逐年增高，收益相对减少，农民面临更大的生活压力，而城市中的第二、三产业经济效益远高于第一产业，农民通过效益的比较分析后选择流向城市。
如何治理乡村“空心化”
乡村“空心化”是在城乡二元体制下生成的农村发展难题。在“十三五”时期经济社会发展的新机遇下，“空心化”治理的新思路是“城乡一体化发展是根本，人居环境改善、生产要素整合、产业现代化发展、法治建设是精细化的配套措施”，二者紧密结合可实现“空心化”治理新发展。
城乡一体化发展是治理根本。政府要以体制改革、政策调整为手段，以创新、协调、绿色、开放、共享为理念，以乡村与城市、农业与工业、乡村村民与城市居民为整体。在尊重乡村自身发展的基础上，因地制宜地促进乡村在规划建设、产业发展、政策支持、文化发展、生态环境保护、公共服务供给、法律援助、社会事业发展等方面与城市同步，实现城乡政策平等，产业发展互补，生产要素互融，国民待遇一致，发展机会同等，彼此互为资源、互为支持、互相服务，最终实现乡村村民与城市居民共享改革发展成果，形成“农民不愿走、农村不易空、农民愿意回、产业不会荒、村落不再脏、人心不再冷”的乡村发展新态。
人居环境改善是基础。首先规划先行，规划制定要以“符合乡村实际、体现乡村特色”为基础，以“村民认可、操作确实可行”为原则；其次统筹实施，人居环境改善从“脏、乱、差、散”入手，政府与乡村各主体各尽其能，实行与乡村人居环境改善密切相关的“十一化”工程，即“布局优化、交通硬化、村庄绿化、路灯亮化、污染光化、田间河道净化、空气新化、管道通化、网络普化、感情深化、治安稳化”；最后加强后期管护，建立村庄道路、垃圾、农田河道、治安等公共设施和服务的长期管护机制，培育公益化专业管护队伍，确保人居环境改善之成果。
农村生产要素整合是治理动力。人力、土地、科技是培育治理“空心化”的重要动力要素。首先，既注重中央及地方各级政府人力资源整合，又注重企业、社会团体等社会层面人力资源整合，也不忽视村党支部、村委会、乡村能人、村民等乡村人力资源整合，最终形成“党委领导、政府主导、社会协调、公众参与”的多元主体治理体系。其次，落实一户一宅的宅基地管理制度，防止乱批乱占行为；稳定土地承包关系，完善土地三权分置与确权，在此基础上鼓励农民以出租、互换、转让、入股等方式流转土地。最后，互联网、物联网、云计算和大数据正引领新一轮科技浪潮，大数据已经成为重要的生产要素，政府要继续深化实施“互联网+”行动计划，加强物联网技术的发展和应用，完善电信普遍服务机制，推进数据资源开放共享，创建产业组织、商业模式、供应链、物流链等农村发展新模式。
农村产业现代化发展是治理支撑。首先，整合农村产业资源，推动农业的产业化经营，在实现土地的流转、集约后，各村落可建立健全“一村一品”和“一乡多业”机制，因地制宜培育特色农业、生态农业、景观农业、旅游农业、养生农业。其次，政府要努力建立完善的政策支持、市场融资、分配供销机制来支持和发展农业合作经济组织，培养农村产业化载体。最后，注重引导、扶持、培育一批龙头企业，实现集群效益；同时，实行多元化主体的协作招商引资，与科研院校、新闻媒体机构、中介机构、专业的招商协会合作创新招商引资方式，多引绿色、低碳、环保的新兴产业。
农村法治建设是治理保障。一方面，加强农村法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，进一步提高农村干部、群众的法制观念和法律素质，全面提升村级事务的法治化管理水平，形成敬法、学法、守法的法治氛围和法治习惯，用法治保证和推动乡村治理的顺利实施；另一方面，加强法律咨询服务，支持农村基层法律服务机构建设，鼓励法律服务工作者以及公证人员扎根农村，送法下乡，组织律师和基层法律服务工作者深入农村提高法律服务，为村民特别是弱势群体及时提供高效的法律服务。
