国务院总理温家宝日前在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象，并明确表示必须从制度上解决这些问题。由此，如何从立法上解决集体土地征收问题，成为舆论的焦点。（9月17日《新京报》）
在飞速的城市化进程中，大量人群涌入城市，城市可用土地日益减少，地方政府越来越多的征地和拆迁均在集体土地上进行，而该领域立法相对薄弱。因此，及早将集体土地征收立法提上日程，确为顺民心、应时势之举。 当然，集体土地征收立法，补偿不公确实是亟待立法解决的首要问题，但此外，至少有五大方面问题也不容忽视： 其一，我国法律规定农村集体土地归集体所有，由集体经济组织和村民委员会行使所有权，而集体经济组织有乡、村、组三级，主体的多级和不确定性造成了农村集体土地所有权的虚位，农民土地利益被虚化，集体土地人人所有，却人人无权，农民拿到手的补偿金往往会在发放过程中遭到各级官员的克扣。如何解决农民在多元补偿主体中的地位，使集体土地补偿金能够直接惠及农民，是集体土地征收立法需要解决的前提问题之一。 其二，集体土地征收的慎重性更甚于国有土地，因为国有土地的征收仅仅是改变土地用途，而集体土地征收涉及土地性质的改变，直接关涉国家土地结构和产业政策。集体土地征收立法必须对“公共利益”的内容和限度予以适度明确，积极探索“公共利益”确定程序中的公众参与机制，严格集体土地征收的审批程序，避免假借“公共利益”之名行圈地之实，或以旧村改造之名行商业开发之实。 其三，目前集体土地征收补偿标准过低已是公认的事实。尤其是对比集体土地征收补偿价格与国家土地一级开发市场价格，其中的“天差地别”可见一斑。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐，农民对征地补偿难以理解、接受并心存积怨的主要原因。政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。改善这种土地财政模式，逐步探索政府财税制度改革，让利于民，是解决补偿标准过低的根本途径。 其四，目前集体土地征地补偿过程中，耕地与宅基地补偿混乱，土地征收与集体土地地上房屋拆迁程序基本无法律依据可循，现实中甚至出现先将集体土地征为国有，然后按照国有土地拆迁补偿政策对农民予以补偿安置的违法情形，农民仅能就集体土地地上房屋获得补偿，其享有的集体土地利益完全被剥夺。必须在集体土地立法中明确征收的步骤、方式以及违反征收程序的法律后果，并提供完善的救济途径，才能使农民的利益得到有效的保护。 其五，集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。否则，无法改变部分农民将补偿款消耗殆尽后生活难以为继，仍然需要国家重新予以扶助的问题。改变单一的补偿金方式，探索具有长久性、多样性和社会保障性质的补偿途径，才能够为脱离土地的农民提供有力的保障。 必须向土地一级市场腐败开刀 东方早报：近段时间，国土部门正在大搞廉政建设。为深入治理国土资源领域的腐败问题，国土资源部党组日前下发通知，决定在全系统开展“两整治、一改革”专项行动，即整治土地和矿业权交易市场，深化国土资源管理制度改革。尤其值得关注的是，通知要求，2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。
实际上，近些年来，在土地出让、利用、管理领域，全国很多地方都曾出现过大案要案，地产开发成为臭名昭著的腐败高发行业。为什么这么集中？两大因素使然：高利润和垄断。房地产开发行业的利润率明显高过全社会平均利润，这是人所共知的事情，受利益诱惑，各路资本争相进入这个行业。而作为房地产业基本生产资料的土地，却由地方政府垄断供应。市场经济条件下，垄断方总能获得较高的商业收益；政府垄断商品，则相关官员必然成为“苍蝇狂叮之蛋”，而“有缝之蛋”不在少数。 通过持续的整治，近几年土地领域的个人显性腐败现象显著减少。不过，部分集体隐性腐败行为依然存在，土地一级市场即是如此。当前，土地二级市场——即房产开发市场已经比较规范，绝大多数经营性建设用地皆依法通过“招拍挂”的方式进行出让，这让很多灰色交易无法遁形。然而，土地一级市场的透明度依然偏低。 所谓土地一级开发，就是通过征地、拆迁、安置、补偿、市政配套设施建设，使该土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件，也即将生地变成熟地，然后才能将土地出让给开发企业，由后者在其上面建房盖楼，开发房产。2007年之前，土地一级开发权的出让，多数都是非市场化、不公平的。往往由当地城建、城投等国有房企获得开发权，或者哪些企业跟当地政府关系好，政府就让他们干这事。而这些企业从事完土地一级开发后，往往或多或少地在这些熟地上进行二级开发，获得更高的利润。 在这种情况下，政府根本不可能统一管理土地市场，也难以有效控制和调节土地供应量和供应结构。土地一级市场的市场化程度很低，有钱有势有关系的企业，常常可以低成本拿地，获得无风险的高利润(虽然很多地方规定利润率不超过8%)。另外，由企业主导动拆迁，受利益驱动，各地普遍出现了野蛮拆迁现象，拆迁户被逼自残、自焚、自杀的恶性事件时有发生。 2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台的《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府国土资源管理部门依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地，由土地储备机构承担具体实施。土地储备机构是隶属于国土资源管理部门的事业单位，应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。 显而易见，《土地储备管理办法》将土地一级开发的权利集中到各地土地储备机构手中，这么做的好处是加强了政府土地调控的力度，减少了动拆迁过程中的冲突。然而弊端也很明显：土地一级开发是可以产生利润的，作为事业单位，甚至是准政府机关的土地储备机构垄断这一行当，无疑为个人腐败，甚至是*败提供了温床。实际运作中，多由土地储备机构成立下属公司，或指派其他公司具体进行土地一级开发，由于杜绝竞争机制，此中黑幕重重。 正是在这一情况下，新政策规定：土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。这也就意味着，《土地储备管理办法》中的相关内容必须调整。以后，土地储备机构只能单纯管理土地收储、指导其他企业从事土地一级开发。那么，土地一级市场应该向所有房地产开发企业开放，如同在二级市场通过“招拍挂”方式开发经济适用房一样，虽然土地开发的利润率低，但无市场风险，还是有企业愿意竞标的。 我国房价高的重要原因之一是地价高，地价高的原因之一是土地供应的垄断，土地一级市场的垄断机制又滋生腐败。为遏制国土资源领域里的腐败问题，必须从源头上打破这一畸形的利益链条。在土地供应制度暂时难以进行大规模改革之前，在土地一级开发过程中提高市场化程度、惩治腐败是必然选择。 土地乱象与哪些“制度”相关 种种迹象表明：土地矛盾成为当前社会的重要矛盾，土地腐败成为社会腐败的重要品种。在舆论的棒喝声中，疯狂拆迁、催命拆迁仍在悲情上演。这不只是利益问题，更是沉重的政治问题、社会问题。怎么办？利益链条的梳理与制度的建构固然是长远之计，建立一套严厉的追责与监督框架也是当务之急。
拆迁悲剧频频上演 土地征用俨然成“万恶之源” 近日江西宜黄县“910”拆迁事件有了重要进展，包括县委书记、县长在内多名官员被处理。这起因拆迁引发的老中青一家三代人的自焚事件，现已有一人不治身亡。继唐福珍自焚对抗拆迁之后，这起恶劣事件再次灼痛国人神经。 昨日中青报一则报道前来凑趣：山东鄄城县政府借旧城改造的幌子，在部分居民不知情、土地使用权尚未被收回的情况下，擅自将土地卖给开发商。随后，由政府部门组成的项目建设指挥部不遗余力地劝说居民尽快搬迁，并搞出“不签字就停薪停职”的“拆迁株连”……这副做派，这样的故事，俨然成为此类闹剧的缩影。 大家蓦然发现，“燃烧的拆迁”“诡异的拆迁”“要命的拆迁”甚至“恶搞的拆迁”……近期野蛮拆迁又有抬头，俨然成为当下社会的重要矛盾；土地拆迁补偿犹如 “万恶之源”，制造了大量血案、腐败、滥权的故事。文明，还没能拉住野蛮的缰绳。 高层表态与中央布局 寻求根子上的“一揽子”治理 矛盾如此尖锐，高层显然有所洞悉，并有所行动。温家宝总理在达沃斯夏季论坛上便坦言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象，并明确表示必须从制度上解决这些问题。 紧接着，此前被指“搁浅”的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》又有了积极动向。据学者透露，国务院法制办日前召开此条例的专家座谈会，就征收程序、补偿标准、争端解决机制等6问题进行讨论，据称草案形成初稿，确定了“先补偿后拆迁”等基本原则。 与此同时，国土资源部日前也下发通知，整治土地和矿业权交易市场，深化国土资源管理制度改革。一条重要规定是：2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。 通过立法及管理改革，从根本上解决土地矛盾，态度与思路俱已浮出水面。 以利益链的角度廓清 土地乱象与哪些“制度”相关 农民土地补偿太低，源自“肥厚”的一级市场 为什么政府可以从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商？根源就在于高利润、高垄断的一级市场，国土资源部的整治并非无的放矢。《东方早报》文章称：必须向土地一级市场腐败开炮。土地一级开发，就是通过征地、拆迁、安置、补偿、市政配套设施建设，将生地变成熟地，然后出让给开发企业——— 有媒体报道称，有的集体土地政府出补偿金一亩地三四万征收，卖给开发商时就成了几百万，赚了巨大差价。由于利润高、市场化低，往往有钱有势有关系的企业能够拿地获利，由企业主导的拆迁也上演野蛮、血泪，让农民受到多次伤害。从源头上打破土地储备机构的特权，在土地一级开发上提高市场化程度、操作透明度，农民被欺才可能有所缓解。 集体土地征收补偿应成为关注重点 国务院法制办官员表示，目前征收条例主要是解决国有土地上房屋的征收问题，对农村集体土地房屋征收只有一些原则的规定。这确实反映出一个窘境：当前最为突出的集体土地征收补偿矛盾（也正是唐福珍们的命题），此前并没有被高度重视。法律专家透露，“征收条例”久拖不出，不只是因为遭到地方政府阻力，更因为正在考虑将集体土地征收和补偿纳入考虑范畴——— 希望是后者，当城市几乎无地可用，经营城市主要往周边集体土地“开刀”的时候，如果只立一部解决城市拆迁的法律，显然是滞后的。 农民在博弈中绝对弱势的结构没有改变 利损来自权弱。广大农民以集体名义拥有着集体土地，但在博弈中却人人无权，乡镇、村组干部不仅可以低价卖地，还可以克扣补偿金。农民在这种交易中失掉的，却是赖以生存的基本生产资料，往严重处说，是未来的生计。这是一种结构性的弱势，作为补偿主体，根本没有博弈能力，更不要说与这片土地未来的价值增值挂钩了，所以我们才会看到大量失地农民归入上访大军。不在集体土地征收立法中赋予农民更多权利，改变单一补偿金方式，就很难提供长远的保障。这绝不是一句“双方未达成协议不得强拆”就能迎刃而解的。 有人牟利无人领责，官方借口的漏洞急需堵住 鄄城打“旧城改造”幌子很有代表性，那就是随意放大“公共利益”的概念，干谋私的事情。据《南方周末》报道，最近三年八起拆迁自焚或活埋案中，无一名地方一把手受到问责或追究。为什么？就是因为政府官员总能找到借口，总能把商业开发的征地项目装到“公共利益”的筐子里面，把自己打扮得楚楚可怜，一脸无辜。大家总感觉政府和开发商“搅”在一起，这也是症结所在——— 一是必须界定清楚公共利益和商业利益的区分与监督渠道；二是必须将征收决策机关的 “政府”二字界定清楚，将征收程序、决策规章化。说白了，就是明确责任主体，出了问题知道谁必须负责，有了纠纷知道找谁裁定，这才能为追责提供一个清晰框架。 “土地财政”是根源性障碍，要让大家看到“希望” 舆论探讨土地乱象最终都会将矛盾归结于“土地财政”，并因此而感到悲观，因为改革的难度实在太大。专家说，改善这种土地财政模式，逐步探索政府财税制度改革，让利于民，是解决补偿标准过低的根本途径。但实际上，几乎没有哪个地方政府会主动从这个游戏中主动脱身而出——— 资料显示，政府对土地财政高度依赖，甚至有些地方几乎完全“靠地吃饭”，这等于砸人家饭碗。尝到甜头了，不玩游戏后中央又不可能给予足够的资金补偿，所以我们看到很多地方政府在觉醒的公民维权面前，只能花大价钱、用各种办法“截访”“维稳”，就是不肯改变做派。这是最让人绝望的地方，而解决土地财政问题，不仅需要时间，更需要中央的勇气。 当“远水”遭遇“近渴” 先建立严格追责框架才不至于把人“渴死” 面对专家讨论的草案初稿，有网民并不乐观，认为有些理想化，并且“远水解不了近渴”。这的确是个现实问题，我们无法把全部的希望寄托于一部还在讨论、前途未卜的 “条例”上——— 从制度根源上寻求解决是长远之计，但当务之急是必须有切实有效的措施阻止悲剧的疯狂上演。画饼不能充饥，必须同步解决“近渴”。目前来看，只能把希望寄托在媒体的无障碍监督以及事后的强力问责上。 宜黄拆迁悲剧因为影响特别恶劣，处理了一批官员，这在“最近三年八起拆迁悲剧中无一名地方一把手受追究”的背景下难能可贵，应该会对很多官员有所震慑。官员逐利确实严重，但在前途乌纱帽面前还是会仔细掂量的。在制度链条没能很好廓清之前，唯有这种绝不手软的问责（希望不是异地调动），才能形成倒逼政府摆正位置——— 这是当务之急。即便在立法之后，比如法律规定“同意之后才可以拆迁”，也难免有人把法律当儿戏，这种外在监督与上级追责也能起到立竿见影的效力。 总之，要让这片羸弱土地生长出公道、正义，让这片土地上的人民不再那么焦虑、恐惧，长期制度建构、短期有效问责、细节矛盾的逐一化解，一个也不能少。 只有落实土地财产权才能保障农民权益 13日，国务院总理温家宝在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。他明确表示，必须从制度上解决这些问题。北京大学法学院教授沈岿透露，目前正酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。(《新京报》9月17日) 通过对集体土地征收立法，从收益上讲对农民来说当然是一道法律的“护身符”。但是，农民在土地征收中面临的最大困境在于权利贫困，这也是最容易被人忽视的一大贫困现象。由于以往农村宅基地和农民住宅没有完善确权，因此农民的土地财产权利缺乏，这在某种程度上也是我国农民贫困的一大原因。 须看到，和生命权、自由权一样，财产权为民众最基本的权利之一，财产权更是生命权和自由权的物质基础，更是其他权利的基础、保障和工具。所以，对财产权的发现和尊重就是对个人价值的发现和尊重，同样，对财产权的侵害也就是侵犯个人的尊严与自由。因此，正是在这个意义上，英国哲学家洛克认为，“没有财产权就没有公正”。 但是，目前从政府部门到学界，对农民财产权尤其是对集体土地的财产权认识，却还没能形成更广泛的共识，一些似是而非的偏见和错误认识仍然大有市场：一是把集体土地等同于“政府所有”土地，二是土地征用中所谓公共利益等同于地方利益、部门利益。 从理论上讲，集体土地属于全体农民所有，由政府代表农民行使管理权。地方政府只是集体土地“财产”的看守者和“管家”，本身对“财产”没有处置权。按道理，“主人”和管理者之间，应该是一种委托代理关系。作为委托代理人，“管家”的一切权力来自“主人”的授权，其一切行为都需要接受质询和监督。但是，由于农民对集体土地财产权的不明晰，无法具象化，在实际操作过程中，又缺乏监管，“主人”名存实亡。“财产”的所有权、管理权在层层下放的过程中，“主人”实际上根本做不了主，而是由“管家”越俎代庖。 因此，落实农民财产权比集体土地征收立法更重要，也即回归到宪法框架内对农民即公民合法财产权的保障，这就是《物权法》、《民法典》的制定及我国宪法的基本意义之所在，也是对漠视私有财产、歧视农民土地财产权陈腐观念的有力回击。应该看到，这才是确保农民财产最根本、最坚实的制度基础。 谁都知道，所有权和管理权是不同的两个概念，但在集体土地的管理中，两种截然不同的权利时常混为一谈。为此，要解决集体土地的产权困局，只能是加强监督制约，让“管家”的所有行为，都置于“主人”的监管之下，比如加大权利自治下的农民土地话语权，对集体土地征收采取个体谈判、集体协商等机制，确保农民个人合法财产权不受侵犯。只有在这样的发展趋势和社会潮流下，集体土地征收才能走向法治化，集体土地才能逐步市场化，从而成为未来中国社会经济发展以及农民权利扩展的主要动力之一。 来源：中国大学生在线 |
