大地是人类共同的母亲。今年6月，《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）正式对外公布。《规划》对我国国土空间版图进行了重新勾勒，明确了未来中国国土空间开发的主要目标和战略格局。它的公布，标志着我国国土空间开发思路和开发模式发生了重大转变。
根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，《规划》将我国国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区“三大格局”；按开发方式划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。国家发改委副主任徐宪平说，《规划》强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此控制开发强度，完善开发政策，规范开发次序。
基于土地利用现状 编制规划
主体功能区由构想到成文，历时近十年，由14个相关单位集思广益编制而成。
为何要制定规模如此庞大、涉及对象如此广泛的规划？这要从目前我国经济社会整体发展以及土地利用的现状说起。国务委员兼国务院秘书长马凯将我国国土空间的特点概括为：多样性、非均衡性、脆弱性。国家发改委秘书长杨伟民认为，正是这种特点决定了不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城市化开发，不是所有国土空间都应承担同样的功能。
对此，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成解释得更具体。他说，我国国土虽然辽阔，但实际上中国人民生存发展的空间并不大，所以需要加倍珍惜利用土地。我国有大片的生态脆弱区，为实现可持续发展，需要加强资源的有效利用和对生态环境的保护。基于这样的理念，国家编制了主体功能区规划。
创新固有开发理念 布局谋篇
《规划》与我国其他类型的规划有何不同？据介绍，我国经济、社会规划五年编制一次，主要是对经济社会发展提出指导思想和重点任务。城市规划是对城区范围内的空间进行规划，主体功能区是对全国（包括海洋）进行规划。作为我国首个国土空间开发规划，其以全国的陆地及海洋作为规划的对象，本身就是一种创新。
《规划》提出了未来中国国土空间开发的一些新理念。据徐宪平介绍，该《规划》具有六个新的开发理念，即根据自然条件适宜性开发、区分主体功能、根据资源环境承载能力开发、控制开发强度、调整空间结构及提供生态产品等。
《规划》还为世人展现了“生态产品”概念。杨伟民认为，这个概念或范畴是提出主体功能区战略重要的出发点。一方面，生态产品是人类生存和发展必需的东西，与生产有形的物质产品不同，生态产品通过保护自然、修复生态获得；另一方面，如何具体操作还需要继续深入探讨。
除此以外，《规划》对我国官员的考核方式将带来非常实在的变化，即对不同的主体功能区实行不同的绩效考核评价办法，不再一律以GDP为考核标准。具体讲，对优化开发区域的考核，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价，以优化对经济增长速度的考核。对于重点开发区域，主要实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价。对于限制开发区域的农产品主产区，主要强化对农业综合生产能力的考核，而限制开发的重点生态功能区，主要强化对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。对于禁止开发区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。
直面错综关系格局 破解难题
《规划》涉及的对象，是实实在在的辽阔国土上的城市、乡村、资源、环境与人，这是一项庞大的工程。涉及地域之广，涉及人数之巨，史无前例。如何协调好各方面的关系，如何协调好各部门之间的矛盾，这是一项需要精心谋划的课题。
对于这项课题，肖金成表示，其首先表现在功能区的划分上，划分原则虽然清晰，但实际操作起来却很难把握。有没有足够的财力来支撑财政的转移支付，有没有良好的监督体系监督贯彻执行，解决好这些难题事关全局。与此同时，移民是一个很长的过程，各项配套政策、措施能否解决好，都需要考虑。
学者指出，虽然在具体问题上存在分歧，但是各方在认识上是渐趋一致的：脆弱地区需要保护，土地需要加强高效利用，防止粗犷利用土地，保护资源，节能减排等等。贯彻实施是一个长期过程，需要逐步完善体制和机制。 [FS:PAGE]
文章来源：中国社会科学报
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