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在住房福利制度的实施过程中，应对住房福利的受益对象进行严格的资格审查，建立和完善住房福利制度的进出机制。
住房问题是我国在经济发展和城市化进程中所必然要面临的一个难题。总体来说，实行城镇住房制度改革以来，我国基本告别了住房短缺的时代，人均住宅建筑面积有了显著增加。但是，仍处于起步阶段的我国住房福利制度建设，还不能适应经济社会发展的要求，特别是低收入阶层的住房需求尚未得到满足，住房福利制度应有的保障作用还未完全实现。
构建适应市场经济的住房福利框架
由于长期以来的城乡二元结构性特征，以往的住房福利主要面向城镇居民的福利分房。福利分房带有浓厚的供给制和福利性的特点，完全排除了商品化因素。在社会结构高度同质化的背景下，福利分房由国家和单位统包住房建设投资，对职工实行实物分配、低租金使用，实施行政性住房管理，这种住房福利制度具有明显的国家保障特征。但是，福利分房也带来社会财富分配不公、住房严重短缺、阻碍社会流动等一系列弊病。从根本上说，改革前的住房福利制度是计划经济体制的重要组成部分，其目的是为了保证城镇居民的基本生活条件，维护社会安定。但从长远来看，由于排斥了市场机制对住房投资、分配、流通和消费环节的调节作用，这种住房福利制度既缺乏效率，又有失公平。
市场经济改革以来，特别是20世纪90年代以后，中国商品化住房和房地产业快速发展，住房的商品属性和投资属性日益凸显，福利分房制度日渐式微，适应于市场经济体制的住房福利制度逐渐形成并不断完善。1994年7月18日，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）（以下简称《决定》），深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展。《决定》明确了城镇住房制度改革的根本目的，即建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设以满足城镇居民不断增长的住房需求。《决定》阐述了城镇住房制度改革的基本内容，即住房建设投资由国家、单位、个人三者合理负担；建设与管理采用社会化、专业化运行的体制；分配方式转变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。自此，中国城镇住房商品化、市场化改革拉开序幕。
中国城镇住房制度改革大幅推进了住房商品化的进程。但是，在此过程中也出现了房价虚高、中低收入阶层住房需求难以满足等问题。为解决这些问题，针对贫困阶层的住房福利政策陆续出台，有关部门相继颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《城镇廉租住房租金管理办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《关于加强廉租住房质量管理的通知》等管理规定。此后，相关部门多次提出，要更加注重社会建设，着力保障和改善民生，抓紧建立住房保障体系。目前，已经基本构建起以经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度和公共租赁房制度为主体的住房福利框架。
住房福利制度应注重保障功能并促进合理流动
当前，我国住房福利建设的难点是如何妥善处理好政府与市场的关系问题，尤其是在发展“商品房＋福利房”的二元住房制度体系中，厘清和强化政府责任。同时，要从更为宏观的社会结构层面进行公平性考虑，防止对弱势群体和特殊群体的过度保护而损伤其他阶层的利益，应当逐步消除特殊利益集团、部门利益和地方利益的干扰，妥善处理好中央政府和地方政府的利益博弈。综合来看，我国城镇住房福利的有效实施应注意以下几个方面。
第一，住房福利应明确其目标群体定位。住房福利的目标群体要有明确的阶层定位，做到有的放矢。发达国家的经验显示，在住房短缺时期，住房福利制度的目标群体几乎涵盖高、中、低收入阶层；随着住房短缺问题的逐步解决，住房福利制度目标群体的范围逐渐转向中低收入阶层；而随着住房条件的进一步改善和住房发展阶段的升级，目前发达国家住房福利的目标群体逐渐锁定在低收入阶层。改革开放以来，随着我国经济的持续增长，居民收入不断提高，大部分高中收入阶层能够通过市场解决住房问题，但由于目前仍存在政府投入不足、低收入阶层住房短缺等现实情况，因此住房福利制度应首先关注低收入家庭，满足贫困家庭等特殊群体在居住方面的基本需要，同时对部分能力有限的中等收入家庭提供适当的福利补助。
第二，要完善受益对象的甄选和退出机制。在住房福利制度的实施过程中，尤其重要的是，应对住房福利的受益对象进行严格的资格审查，建立和完善住房福利制度的进出机制。一方面，政府应根据经济发展水平和城镇低收入家庭构成的变化，调整最低收入家庭的申请标准，并定期向社会公布；另一方面，应当建立和完善定期跟踪审核制度，如每隔五年或稍长时间对原保障对象重新进行资格认定，只有符合条件的方可继续享受保障住房。
第三，发展有利于社会流动的住房福利制度。借鉴国际经验，基于促进社会阶层的合理流动，应当发展以政府为主导的“实物+补贴”的住房福利机制。住房福利应主要面向低收入阶层，通过提供公共房屋或收取较低租金提供廉租房来解决其住房问题；当社会成员由低收入阶层流向中等收入阶层时，对仍难以购买商品房而须租赁房屋的居民，政府可提供房租补贴，对购买房屋后经济可能陷入困境的居民，政府要加强完善经济适用房制度，提供低于市场价的经济适用房和购房贷款等政策扶持；而对于有足够能力购买商品房的高收入阶层，政府鼓励他们自由、分散地到市场上购买自己喜欢的商品房，通过市场来解决，政府发挥抑制房价过快上涨、维持房地产秩序、保障居民合理住房消费的作用。通过这种机制，政府既可以满足住有所居，同时也能保障居民不会因住房贫困而向下流动，进而实现社会阶层的合理流动，促进社会各阶层的相互融合，达到住房福利效用的最大化。
第四，要着力解决好城市流动人口的住房问题。近年来，随着城市流动人口住房问题的凸显，其住房福利问题已经进入政府的议事日程，不少地方就此进行了很多有益的探索。公租房制度就是政府在解决这一社会问题时作出的有益尝试。还有一些地区在企业相对集中的地方兴建外来务工人员公寓，由政府规划，私人企业投资建设。从长远来看，解决城市流动人口的住房福利问题，需要的是制度化和体制性的保障。如何把城市流动人口纳入现有城市住房福利体系中，并结合其特定的住房需求和经济状况，制定相应的法律法规和政策来建立健全城市流动人口住房福利制度，是一项十分必要而紧迫的社会任务。由于城市流动人口工作流动性大，在具体设计住房福利制度时，应在保障国民待遇的基础上，遵循统一住房福利制度设计、推进分类分层保障、提供基本需求保障和操作简便易行的原则。
（作者单位：中国人民大学劳动人事学院社会保障系）
政策导向国家明确保障性住房建设与管理目标
2011年9月28日，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）。《意见》提出，应把住房保障作为政府公共服务的重要内容，建立健全中国特色的城镇住房保障体系，合理确定住房保障范围、保障方式和保障标准，完善住房保障支持政策，逐步形成可持续的保障性安居工程投资、建设、运营和管理机制。到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。 [FS:PAGE]
文章来源：中国社会科学报 |
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